Noviembre
2004
La creación del Fondo
Monetario Internacional (FMI) formó parte del diseño político con el que el
mundo capitalista logró establecer principios de equilibrio para el desarrollo
de un mercado financiero global, con el objetivo expreso de fomentar la
cooperación monetaria internacional; facilitar la expansión y el crecimiento
equilibrado del comercio internacional; fomentar la estabilidad cambiaria,
contribuir a establecer un sistema multilateral de pagos; poner a disposición
de los países miembros con dificultades de balanza de pagos,
temporalmente y con garantías adecuadas, los recursos generales de la
institución, y acortar la duración y aminorar el grado de desequilibrio de las
balanzas de pagos de los países miembros. La Argentina se incorporó al
organismo en el año 1956, nueve años más tarde del inicio de sus operaciones
financieras en marzo de 1947, como un antecedente de una histórica relación
conflictiva con el FMI.
En tiempos recientes,
entre el inicio de la recuperación democrática, en 1984, y el 2001, año del
estallido de la crisis político-económica más grave de su historia, la
Argentina suscribió ocho acuerdos de préstamos con el FMI por un monto total de
alrededor de 35 mil millones de dólares, de los cuales se desembolsaron más de 22.000 millones de
dólares (Lucioni L. 2002).
La magnitud única y
superlativa del default y la circunstancia de que la Argentina es el
tercer mayor deudor del FMI –por un monto aproximado de 15 mil millones de
dólares, luego de Brasil y Turquía- hacen pertinente el análisis de las
acciones de todos los actores involucrados, en especial el papel jugado por la
principal institución financiera multilateral.
No escapa al análisis del desempeño
del FMI la influencia que su principal aportante –los EE.UU.- ha tenido y tiene
sobre sus decisiones soberanas, no sólo a través de la forma en que el FMI se
desempeña institucionalmente, sino mediante las recomendaciones de los
funcionarios de la administración y el impulso favorable, del propio presidente
George W. Bush, recomendando que el
presidente argentino “pelee hasta el último centavo” en vistas a una resolución
del caso argentino.
Esta influencia de la política sobre
las decisiones del Fondo ha recibido duras críticas, como las vertidas con
crudeza en un escrito del CATO Institute, un defensor de la libertad irrestricta de los mercados: “Una de las principales razones
del fracaso de Argentina es la incompetencia del gobierno, el cual ha sido
posible gracias al Fondo Monetario Internacional y a su principal patrocinador,
Estados Unidos” y concluye: “Como resultado, [de las políticas del FMI] los
argentinos ahora vilipendian al Fondo y a su principal patrocinador, Estados
Unidos. Otro perdedor, por su asociación con el FMI, es el ideal del libre
mercado” (Tupy M. L. 2003).
A estas razones deben
sumarse las críticas sobre la actuación de las autoridades y funcionarios del
FMI en la década de los noventa para conformar un conjunto de hechos que
movilizó a que el propio organismo hiciera una evaluación de su accionar, como
resultado del cual se publicó un documento de la Oficina de Evaluación
Independiente (OEI).
Para la confección
del Informe de la OEI un equipo de trabajo entrevistó a unos 40 funcionarios
actuales y ex funcionarios integrantes de la Gerencia del FMI, del Directorio
Ejecutivo y personal técnico de la institución. Además, consultaron la opinión
de funcionarios de otros organismos multilaterales como el Banco Mundial, el
Banco Central Europeo, la Comisión Europea, el Banco Interamericano de
Desarrollo, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico y la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe. Del mismo modo expresaron sus puntos
de vista cerca de cuarenta funcionarios con alta responsabilidad política en la
administración económica argentina -en el período 1991-2000- y alrededor de 60
funcionarios de otros países, así como cerca de 90 académicos e integrantes del
mundo corporativo de diferentes países.
El Informe abarca el
contenido y la eficacia de la supervisión y el diseño de los programas en el
período que precedió a la crisis y examina las principales cuestiones y
procedimientos vinculados con las decisiones del FMI, desde finales del 2000
hasta diciembre del 2001, focalizándose sobre tres campos de la política
económica: la política fiscal, las llamadas reformas estructurales -como las
referidas al mercado laboral, el sistema previsional y el sistema financiero- y
la política cambiaria
La
política fiscal fue el tema de mayor discusión entre las autoridades argentinas
y el FMI en el período 1991-2000, destacándose que a pesar de que en ningún año
entre 1994 y 2001 se alcanzaron las metas establecidas en los programas, el
Fondo mantuvo los programas de financiamiento, flexibilizando su cumplimiento o
formalizando nuevos compromisos.
El Informe de la OEI
reconoce en este campo tres defectos del FMI: la subestimación de la variación
interanual del saldo de la deuda, la relativización de la influencia de las
finanzas provinciales como fuente de precariedad fiscal y, por último, la
sobrestimación del nivel de endeudamiento que sería sostenible para una
economía como la Argentina. Y admite que: “retrospectivamente está claro que
los análisis del personal técnico del FMI no tuvieran en cuenta una serie de
características importantes de la economía argentina que la hicieron
especialmente vulnerable”. Entre los aspectos que menciona como ausentes en la
evaluación del FMI se encuentran la casi completa denominación en moneda
extranjera de la deuda pública argentina; que los tenedores de la misma eran
mayoritariamente no residentes; las falencias de la administración tributaria
y, por último, el diferencial de tasas de interés que debían pagar en el
mercado internacional las llamadas economías emergentes.
En
cuanto a las reformas estructurales fundamentales, el Informe de la OEI destaca las
referidas a las relaciones fiscales entre el Gobierno Federal y las provincias,
la reforma impositiva y la administración tributaria, las concernientes al
mercado laboral, las vinculadas a la seguridad social y, finalmente, las
correspondientes al sistema financiero, señalando que: “la característica
notable de los programas concertados con Argentina fue la escasa
condicionalidad estructural oficial, sobre todo en la forma de criterios de
ejecución”. En este sentido destaca que “tampoco se exigió de manera firme el
cumplimiento de la escasa condicionalidad que contenían los programas.”
En
cuanto a la política cambiaria,
recuerda que la actitud del FMI fue “renuente a respaldar el sistema de la
convertibilidad”, puesto en marcha en
1991 con un esquema cambiario de paridades fijas del peso con el dólar
estadounidense. Y reconoce que “como la convertibilidad se consideraba un
instrumento de estabilización se prestó poca atención a la conveniencia del
sistema para el crecimiento a largo plazo”.
Es
posible advertir un cambio cualitativo después de la crisis mexicana de fines
de 1994. El Informe destaca que se pasó
en las declaraciones públicas e informes internos, de evaluar las políticas de
Argentina “teniendo en cuenta” el régimen cambiario que se había elegido a la
postura de “avalar” ese régimen. En este sentido, se señala que luego de la
crisis mexicana, en marzo de 1995, hubo un documento oficial donde por primera
vez se afirma que: “en vista del fortalecimiento de las políticas que han
llevado a cabo las autoridades argentinas, el personal técnico del FMI respaldó
el mantenimiento del tipo de cambio fijo”. En el mismo sentido da cuenta del
discurso del Director Gerente, en Buenos Aires en mayo de 1996, quien sostuvo
que: “en los últimos cinco años la ley de Convertibilidad ha sido fundamental
en la consolidación del compromiso de la Argentina con respecto a la disciplina
fiscal y la estabilidad de precios; en consecuencia, dicha ley continúa
desempeñando un rol esencial en el restablecimiento de la confianza.”
El Informe indica que “desde mediados
de 1996 hasta fines de 1998, prácticamente no hubo discusiones a fondo acerca
de la paridad entre el personal técnico del FMI ni entre éstos y las
autoridades argentinas, aunque el tema se planteó ocasionalmente en las
reuniones de Directorio.” Y también hace referencia a un trabajo del Departamento
de Hemisferio Occidental de agosto de 1999 donde, por primera vez, se comienzan
a analizar estrategias para abandonar el tipo de cambio fijo y en el que se
mencionaba “la dolarización como un elemento que podría fortalecer más la
confianza, siempre que estuviera acompañada de políticas firmes.” Sobre el
particular se afirmaba: “si bien la adopción de un régimen de flotación podía
conducir a un desempeño más sólido a mediano plazo se recomienda el ajuste
fiscal y las reformas estructurales necesarias para restaurar la viabilidad de
la convertibilidad.”
El Informe de la OEI
resume las razones de la renuencia a analizar la política cambiaria en cuatro
factores. En primer lugar, “se temía que el hecho de debatir el régimen de
convertibilidad hiciera tambalear su viabilidad”. En segundo término, se aduce
que “el FMI careció de herramientas objetivas para evaluar la idoneidad o
sustentabilidad del régimen cambiario de un país” y que los análisis realizados
“no estaban basados en una visión con miras al futuro del concepto de
sustentabilidad”. Además, consigna que la falta de diálogo franco sobre el tema
con las autoridades argentinas se deriva de “una interpretación especial e
incorrecta del Convenio Constitutivo”. Por último, reconoce que el compromiso
del FMI con el régimen de convertibilidad “hizo difícil para la Gerencia y el
personal técnico proponer posteriormente alternativas verosímiles al Directorio
Ejecutivo y a las autoridades argentinas”.
El Informe de la OEI
evalúa la estrategia del FMI, en el período de fines del año 2000 hasta el
colapso del régimen de convertibilidad, haciendo hincapié en cuatro episodios
relevantes: el aumento de recursos decidido en enero de 2001, la revisión de
mayo del mismo año, el aumento de recursos del mes de septiembre y la decisión
de diciembre cuando optó por dejar de otorgar respaldo financiero.
A
finales del año 2000, el llamado “blindaje” reunió, a través de los compromisos
contraídos por las instituciones financieras internacionales, el Gobierno de
España y las seguridades de financiamiento del sector privado, una masa de
recursos de alrededor de 40.000 millones de dólares en función de una
caracterización de la situación como de “problemas de renegociación” y de
“necesidad de liquidez” para describir, por parte del FMI, las dificultades de
la Argentina.
El
programa se basaba en considerar posible el logro de la sustentabilidad de la
deuda pública y de la cuenta corriente dentro del régimen de política económica
vigente. En ese sentido se señala que el documento preparado por el personal
técnico indicaba que “el abandono de la convertibilidad y una cesación de pagos
de la deuda tendría enormes consecuencias adversas para la Argentina y para el
conjunto de mercados emergentes”, afirmando que “el respaldo amplio y vigoroso
en Argentina a la paridad fija del tipo de cambio hacía políticamente
impensable cualquier medida que fuese en su contra.”
El
Informe revela que en una evaluación del personal técnico, completada en
octubre del 2000, donde se examinaron posibles estrategias como el tipo de
cambio flotante y la dolarización con o sin ajuste en la paridad cambiaria, no
se menciona “como problema fundamental ni la sobrevaluación del tipo de cambio
ni la sustentabilidad de la deuda.”
Un
dato interesante es el posicionamiento de los integrantes del Directorio
Ejecutivo frente al caso argentino ya que, a pesar de aprobar por unanimidad la
recomendación del Director Gerente, reflejaron tres actitudes
diferentes: un grupo reducido que confiaba en el programa, una minoría que
representaba a países industriales que afirmaba que la dinámica de la deuda era
insostenible y, por lo tanto, “era muy improbable que el programa tuviera
éxito” y un amplio grupo, con una posición intermedia, que consideraba que el
programa presentaba riesgos sustanciales y que no estaba convencido de que
ofrecía una solución duradera.”
A pesar de las observaciones el
reducido grupo crítico acompañó la decisión fundado en “los elevados costos que
resultarían de retirarle el apoyo al país en esa coyuntura.” El mayoritario,
por su parte, también aprobó por creer que el programa “ofrecía la mejor
alternativa siempre que el sistema político argentino la aprovechara como una
oportunidad para emprender el ajuste fiscal y las reformas estructurales que
hacían falta.”
El Informe afirma que existían “varias
razones convincentes para respaldar a Argentina” a fines del año 2000. Entre
otros, “la preocupación que una crisis de gran alcance en Argentina pudiera
tener efectos de contagio en momentos en que se observaba cierto nerviosismo en
el resto del mundo, en particular en Turquía y Brasil” y, además, porque “el
costo de cualquier estrategia alternativa, por ejemplo abandonar la paridad,
sería con toda seguridad elevado.”
A
pesar de los incumplimientos, el Directorio Ejecutivo del FMI aprobó por
unanimidad el 21 de mayo la recomendación de la Gerencia de concluir la tercera
revisión del acuerdo stand by
mediante la concesión de dispensas por los considerables desvíos en el
cumplimiento de los criterios de ejecución correspondientes al 30 de marzo, lo
cual permitía desembolsar un tramo de 1200 millones de dólares.
El
factor relevante de esa decisión fue que el personal técnico “se sintió
obligado a conceder el beneficio de la duda al nuevo Ministro y temía causar un
desplome abrupto, y por ende desordenado, del régimen de política económica.”
Esta
opinión del staff estaba relativizada por un documento elaborado a fines
de abril por un equipo interdepartamental conformado para realizar tareas
analíticas sobre Argentina en forma paralela al avance de las negociaciones del
programa y las revisiones, que afirmaba que “ha aumentado la probabilidad de
una crisis total en Argentina. Parece improbable que se pueda evitar este
resultado, pero no imposible.”
La
aprobación del Directorio no fue el resultado de la confianza en la
sustentabilidad del programa sino “simplemente se supuso que la mejor
estrategia era mantener a Argentina a flote durante el tiempo que se pudiera
comprar con los 1200 millones”. O, dicho de otra manera, en palabras de un
Director citado por el Informe: “nadie ha propuesto una estrategia diferente
que, ajustada en función del riesgo, promete una alternativa menos costosa.”
El 7 de septiembre
del 2001 el Directorio Ejecutivo aprobó la recomendación del Director Gerente
para concluir la cuarta revisión del acuerdo stand by, aumentando los recursos en alrededor de 8000 millones de
dólares, de los cuales 3000 millones se afectarían para respaldar una posible
reestructuración de la deuda.
El Informe anota que
en una reunión convocada por el Director Gerente con selectos altos
funcionarios se estimó que la “posibilidad de éxito del programa sería a lo
sumo del 20%- 30%”. Según algunos presentes en la reunión un elemento
fundamental para la decisión fue “la preocupación por la reacción política en
contra del asesoramiento del FMI, especialmente en América Latina, si se daba
la impresión de negar el apoyo a un país que había estado aplicando programas respaldados por el
FMI en el último decenio.”
En la reunión del
Directorio Ejecutivo, contrariando las costumbres del proceso decisorio del
FMI, dos directores se abstuvieron de votar. Según las actas de esa reunión
“varios directores consideraron que la situación no era sostenible y que el
programa no ofrecía medidas correctivas satisfactorias.”
El Informe sostiene
que el programa se basaba en políticas “contraproducentes” -como las utilizadas
en el llamado factor de convergencia entre el dólar y el euro- o “ineficaces e
insostenibles en todo lugar en que se habían ensayado” -como ocurrió con la ley
del déficit cero- y por otro lado, tampoco abordaba la “ya evidente
sobrevaluación del tipo de cambio.”
Se observó también
que el Directorio Ejecutivo “tampoco desempeñó activamente su función de
supervisión para salvaguardar los recursos del FMI” puesto que el desembolso
del tramo de 5000 millones haría de la exposición crediticia del FMI frente a
la Argentina un de las más arriesgados de su historia.”
En
este sentido, se da cuenta de un acuerdo entre el Ministro de Economía y el
Director Gerente por el cual la Argentina se avenía a considerar una estrategia
alternativa y discutirla con el FMI “cuando las reservas llegaran a un nivel
inferior al de los créditos otorgados por el FMI.”
La decisión de no
concluir la revisión del acuerdo entre Argentina y el FMI prevista para el mes
de diciembre estuvo, de acuerdo al Informe, “bien fundada” ya que al momento
“era obvio para la mayoría de los observadores que no podía evitarse una
devaluación del peso y una reestructuración integral de la deuda que redujera
el valor presente neto, y que ningún programa sería sostenible si las
autoridades argentinas no estaban dispuestas a considerar estas opciones.”
Por otro lado se
destaca que la conclusión de no terminar con la revisión, a la que se había
arribado en el mes de octubre, “no se comunica con claridad a las autoridades”.
El
examen del proceso decisorio del FMI sobre Argentina en el año 2001 que realiza
el Informe señala que a pesar de 16 reuniones informales del Directorio -entre
Diciembre de 2000 y enero de 2002- ese cuerpo como institución “desempeñó un
limitado papel en el aporte de sugerencias y recomendaciones, no solo en los
detalles específicos del diseño del programa (como es habitual) sino también en
la estrategia general del país.”
El
hecho de pasar por alto al Directorio, concluye el Informe, “atenta contra su
función en la institución y debilita la transparencia y la rendición de cuentas
en el proceso de toma de decisiones del FMI.”
En
este sentido el Informe cita una evaluación interna del papel del FMI donde se
señala que se “cedió a presiones externas, políticas y de mercado, favorables a
que se continuara prestando asistencia, a pesar de las serias dudas sobre la
sustentabilidad fiscal y externa.”
El
análisis del conjunto de conclusiones (12), lecciones (10) y recomendaciones
(6) a las que arriba el Informe permite formular algunas consideraciones que se
juzgan pertinentes para una mejor comprensión
del caso argentino en la década
del noventa.(Ver cuadros 1,2 y 3, respectivamente).
En
relación a la estrategia cambiaria, es necesario recordar que sólo unos pocos
países tuvieron paridades rígidas durante la totalidad o parte del período en
que rigió en la Argentina la convertibilidad. Entre ellos, Ecuador y Panamá
tenían su economía dolarizada, los restantes: Bulgaria, Hong Kong, Estonia y
Lituania tenían regímenes de cajas de
conversión al estilo de la vigente en Argentina.
Durante
el período 1992-2001 el comercio internacional argentino en relación al
producto fue del 16,4%, un porcentaje sensiblemente menor al del promedio de
las siete economías con paridad cambiaria rígida, que era alrededor del 96%. Además, en Argentina -como en Hong Kong-
solo una pequeña fracción del comercio -de alrededor del 15%- se practicaba con
el país que proveía el ancla monetaria.
Por
otra parte, llama la atención la falta de referencia a la crisis de la
Argentina, y de otros países de la región, de principios de los ochenta como
antecedente de las consecuencias económicas, financieras, fiscales y sociales
de estrategias anti-inflacionarias basadas en esquemas macroeconómicos que
combinan tipo de cambio prefijado y apreciado junto con una política monetaria
pasiva: “en la primera mitad de la década de 1990, cuando se experimentaba un
nuevo auge de los flujos de capital, no faltaba experiencia histórica, ni
trabajo analítico ni recomendaciones de política que sirvieran de antecedentes
para examinar los procesos que se estaban desarrollando” (Frenkel R. 2003).
En
cuanto al desempeño fiscal durante el régimen de convertibilidad es constante
la identificación del desequilibrio fiscal como causa central -en algunos casos
excluyente- del colapso del esquema macroeconómico. El ex Director del
Departamento de Investigación del FMI -entre 1991 y 2001- Michael Mussa, afirma
que: “la causa fundamental del desastre es la inhabilidad crónica de las
autoridades argentinas de mantener una política fiscal responsable” (Mussa M.
2002).
Esta
conducta de “alcohólico crónico” en el manejo de los asuntos fiscales -según la
provocativa retórica de Mussa- no parece corresponderse con los datos
empíricos. El gasto primario real, deflactado por el índice de precios al
consumidor, fue para el año 2001 sólo un 3% más elevado que el registrado en
1991, constituyendo una diferencia poco relevante para la causalidad que Mussa
le asigna (Damill M y Juvenal L. 2003).
En
el mismo sentido, (Ver Cuadro N º4) del análisis de los resultados fiscales
acumulados en la década de los noventa -expresados en millones de dólares a
precios corrientes- queda claro que aún computando los gravosos efectos de la
reforma de la seguridad social que tuvo el traslado de aportantes del sistema
de reparto al de capitalzación, el resultado primario del sector público fue
positivo.
La
cuenta de intereses, por el contrario, tuvo un comportamiento explosivo ya que
mientras en 1991 representaba sólo el 5,6% de los ingresos tributarios, hacia
el 2001 significó el 23,4% de la recaudación, incluidas las contribuciones al
sistema previsional público. Este incremento del peso de los intereses se
explica no sólo por el cambio en la magnitud de la deuda sino también por el
incremento de la tasa media de interés
que pasó del 5,8% en 1996 al 9,4%, en el año 2001.
Así,
la emergencia del déficit no fue el resultado de una política fiscal
dispendiosa, sino básicamente consecuencia de la reforma del régimen de la
seguridad social que, como fuera tempranamente anticipado, estaba llamada a
generar un costo de gran magnitud en la transición entre los dos sistemas
(Cetrángolo O. 1994). El déficit, incrementado por las llamadas devaluaciones
fiscales para morigerar los problemas de competitividad, tuvo que ser cubierto
con un creciente endeudamiento público, que asociado con los déficit de cuenta
corriente -consecuencia de la estructura de precios relativos que penalizaba la
producción de bienes transables internacionalmente- generaron más dudas que
certezas sobre la sostenibilidad de la deuda pública.
En otros términos, y como señala un
reciente trabajo de la CEPAL sobre un panorama de largo plazo de las cuentas
públicas de la Argentina “la contradicción entre la mejora de la competitividad
mediante reducciones impositivas y la necesidad de presentar cuentas fiscales
superavitarias derivaron en un conflicto irresuelto entre equilibrio fiscal y
externo, afectando la sustentabilidad de la política fiscal de la
convertibilidad” (Cetrángolo O. y Jiménez J.P. 2003)
Acerca de la Nueva Arquitectura
Financiera Internacional (NAFI)
Las
particularidades del actual funcionamiento del sistema financiero internacional
estaban fuera de los términos de referencia del Informe. Sin embargo, es
impensable efectuar un análisis de la crisis sin tener en cuenta que la
sucesión de shocks externos que afectaron a la Argentina y a otros
países y regiones estuvieron y están relacionados con los problemas sistémicos
del actual mercado financiero global. Dichos problemas reflejan una
inadecuación del sistema actual que desde la crisis del petróleo –a principios
de la década de los ’70- se ha manejado en forma “provisoria”, sin que se hayan
adecuado los organismos de crédito a las nuevas realidades económicas.
Esa
inadecuación ha sido expuesta y analizada por académicos y actores
involucrados, sin que hasta la actualidad se haya resuelto un nuevo acuerdo
general sobre qué perfil deben adquirir las instituciones en juego, o si
simplemente deben ser suprimidas.
Es indudable que desde comienzos de los ’70, el
panorama financiero mundial evolucionó a un ritmo vertiginoso y carente de una
regulación efectiva que permita cumplir con los objetivos fundantes del FMI.
Uno de los ejes de esa evolución ha sido un intenso proceso de innovación en el
campo de los instrumentos financieros, potenciado por las nuevas tecnologías de
la información y por los avances en las comunicaciones. Ese proceso se articuló
con una progresiva liberalización de las actividades financieras en un grupo
cada vez más numeroso de países.
Inicialmente, la liberalización financiera había
adquirido impulso en el mundo desarrollado, pero se extendió hacia otras
regiones en forma progresiva, en especial desde mediados de los años setenta, y
con particular intensidad en los noventa. Los mercados financieros
evolucionaron hacia mayores niveles de integración y los volúmenes de
operaciones se expandieron con extraordinaria rapidez.
Sin embargo, una sucesión de eventos críticos como
la devaluación mexicana de 1994, la inestabilidad en varias economías del
sudeste de Asia desde mediados de 1997, la crisis rusa, etc, seguidos de
períodos de turbulencia financiera internacional, efectos de contagio, rápidas
modificaciones de los volúmenes y del sentido de los flujos de capital y
reacciones de política o programas de salvataje que dieron lugar a mucha
controversia por su diseño y efectos, han plasmado en una extendida
insatisfacción acerca de la forma de funcionamiento actual del sistema
financiero internacional.
Esa insatisfacción da origen al debate acerca del
papel que deberían tener los organismos multilaterales como el FMI, y cómo y
por qué caminos es posible mejorar su desempeño. Los argumentos que se esgrimen
abarcan un espectro de posiciones muy amplio. En lo que refiere al FMI, se
sostiene desde su eliminación (Meltzer A.1999) -posición que impulsa un avance
hacia una profundización de la desregulación financiera internacional-, hasta
la conformación de una única autoridad financiera internacional regulatoria y
con capacidad de actuar como prestamista de última instancia en esa escala.
Los temas en discusión pueden agruparse en dos
grandes tópicos relacionados con los mecanismos de prevención de las crisis y
las formas de resolución de las mismas. En ambos casos, además, se abordan
aspectos que tienen que ver con las instituciones y regulaciones internacionales,
por un lado, y con las instituciones, regulaciones y políticas de orden
nacional, por otro.
En
este sentido, el desplazamiento de los bancos comerciales por tenedores de
bonos -ya sean fondos de inversión o de pensión, compañías de seguros o inversores
particulares- como financistas de los países, complica el desempeño de un
mercado de naturaleza global en el que no hay regulaciones prudenciales ni
régimen para el cumplimiento de los contratos en lo que a deuda soberana se
refiere.
Este
debate sobre la “nueva arquitectura financiera internacional” (NAFI) concepto
atribuido al ex Secretario del Tesoro de los EEUU Robert Rubin, sitúa en el
centro de la escena a las instituciones financieras multilaterales que
funcionan sin el respaldo de un prestamista de última instancia. Esta ausencia
se hace más manifiesta cuando se constata que mientras las cuotas de los países
miembros del FMI se incrementaron en los últimos treinta años del siglo pasado
un 170% en dólares reales, las economías de los países emergentes crecieron un
250%, el comercio mundial un 440% y los movimientos de capitales privados un
850%. En este contexto el FMI tenía, hacia finales del 2001, “200 billones disponibles para préstamos, lo que
representa menos del 10 % de la deuda externa de los países de ingreso medio y
bajo” (Machinea J. L. 2002).
Esta
circunstancia es particularmente relevante para Argentina ya que a pesar de
haber transferido en forma neta a los organismos internacionales (Ver Cuadro Nº
5), casi 7800 millones de dólares entre enero del 2002 y junio del 2004, la
intención de los principales accionistas del FMI es reducir la exposición
financiera de la institución con los mayores deudores, entre los que se
encuentra Argentina con una deuda equivalente -a mayo de 2004- al 586% de su
cuota, sólo superado por Brasil con el 697% y Turquía con 1674%.
Si bien la insatisfacción con la situación presente
de los organismos internacionales de crédito está muy difundida, no se basa en
un diagnóstico ampliamente compartido por los participantes en la discusión, ni
lleva a propuestas congruentes. Por el contrario, los diseños de reforma
sugeridos por distintos actores en este debate se caracterizan por su
diversidad, y son a veces, francamente contradictorios. Esto no puede verse sino
como algo natural, dados los conflictos de naturaleza política y económica que
tal proceso de reforma involucraría. Agrupamientos de países como el G-7 y el
G-22 han elaborado distintas propuestas, y también lo han hecho diversos
gobiernos de países desarrollados , como los de Francia, Alemania, Canadá, el
Reino Unido.
Reflexión
final
En
medio de este proceso de cambio, los países como la Argentina deben
sobreponerse a las crisis que no fueron previstas y aún peor, fueron alentadas
desde el diseño de políticas públicas con la asistencia del FMI.
A
la luz de lo expuesto resulta pertinente plantearse dos interrogantes de
naturaleza no estrictamente económica: ¿Existió la posibilidad de evitar el
colapso del esquema de la convertibilidad que estaba condicionado desde sus
inicios por sus debilidades estructurales y fue afectado, en su devenir, por la
combinación del impacto de la crisis de pagos de otros importantes deudores en
el mercado internacional, por la devaluación del real en Brasil, el fortalecimiento
del dólar frente al resto de las monedas y el declive de los precios
internacionales de los principales productos de exportación de la Argentina? Y,
por otra parte: ¿El sistema político argentino disponía de recursos -entendidos
como diagnósticos apropiados, iniciativa estratégica, aptitud para la
persuasión social y capacidad para articular intereses contrapuestos- como para
afrontar, con razonables perspectivas de éxito, las consecuencias de un cambio
de régimen?
El
desarrollo de los acontecimientos indica que la realidad se encargó de
responder, negativa y dramáticamente, a estas preguntas.
En
estos errores incurrieron todos los actores involucrados -públicos y privados,
políticos y sociales, argentinos y extranjeros- que a lo largo de una década, caracterizada
como de “un justificado o injustificado optimismo” (Novaro M. 2002), no
quisieron escuchar los argumentos de quienes alertaban sobre las consecuencias
del esquema vigente o, en otros casos, no estuvieron dispuestos a sacrificar
intereses personales o de sector, o bien carecieron de la aptitud para afrontar
decisiones que priorizaran el interés general.
En
esta lista de corresponsables el FMI ocupa un lugar destacado ya que, además de
lo planteado en el Informe por la propia Oficina de Evaluación independiente,
es necesario recordar que “muchas de los políticas económicas de la Argentina
fueron ampliamente aplaudidas y señaladas como un modelo que otros mercados
emergentes debían imitar, aprobación internacional que fue magnificada por el Presidente Menem en su
triunfal discurso en el Encuentro Anual del FMI- Banco Mundial el 4 de octubre
de 1998” (Mussa M. 2002).
Cuadro
Nº1
Conclusiones del Informe de la OEI
|
Panorama general de la crisis
|
1
|
El catastrófico derrumbe de la
economía argentina en 2001-2002 refleja el hecho que las autoridades
argentinas encargadas de formular políticas no adoptaron las medidas
correctivas necesarias con suficiente antelación. El FMI, por su parte,
respaldado por sus principales accionistas, también falló al no solicitar
oportunamente que se dejara de respaldar una estrategia que, tal como se
estaba implementando, era insostenible.
|
2
|
Hacia
finales de 2000, cuando la recesión en curso y la discordia política interna
ya habían hecho que Argentina perdiera acceso a los mercados internacionales
de capital, el país se enfrentaba a la vez a un problema cambiario y a un
problema de sustentabilidad de la deuda
|
3
|
El
programa de enero de 2001 fue, por consiguiente, optimista desde un
principio, y de hecho los compromisos asumidos en el marco del programa no se
implementaron en su totalidad.
|
Supervisión y diseño de los
programas en el período anterior a la crisis
|
4
|
El FMI
identificó correctamente los posibles puntos vulnerables inherentes al
régimen de convertibilidad para un país como Argentina y señaló la necesidad
de la disciplina fiscal y la flexibilidad del mercado laboral como elementos
esenciales para mantener dicho régimen.
|
5
|
La
experiencia de Argentina ilustra los problemas que se plantean cuando el país
adopta y hace suyas políticas deficientes o inconsistentes.
|
6
|
En
retrospectiva, hubiese sido mejor presionar para que el cambio se realizara
mucho antes en la década de los noventa. Una posición clara con respecto a la
necesidad de una salida al régimen hubiese creado el marco para los
posteriores intercambios de opiniones con las autoridades del país.
|
7
|
Durante
todo el período las opiniones articuladas al interior del FMI y en los
diversos sectores de la institución fueran dispares.
|
Gestión
de la crisis
|
8
|
La
decisión adoptada en enero de 2001 de aumentar el monto del acuerdo stand by con Argentina adoleció de
varias deficiencias
|
9
|
La
decisión de dar por concluida la
tercera revisión en mayo de 2001 y más aun, la ulterior decisión de volver a
aumentar el monto del acuerdo en septiembre de 2001 fue cuestionable a la luz
del espíritu -si no la letra-de las
normas del FMI sobre el financiamiento
en caso de crisis.
|
10
|
No se
utilizaron los instrumentos analíticos disponibles para analizar con
suficiente profundidad las posibles vulnerabilidades
|
11
|
La
planificación para contingencias fue condicionada, en parte debido a que las
autoridades no estaban dispuestos a considerar otros cursos de acción
alternativos para el caso de que fracasara la estrategia que ellos preferían.
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12
|
Si bien el
Directorio Ejecutivo no contó en todos los casos con todos los elementos
requeridos para tomar decisiones bien informadas, no realizó un seguimiento
cabal para evitar que los recursos del FMI se utilizaran en respaldo de una
política insostenible, ni ejerció plenamente su función fiduciaria de
proteger el carácter rotativo de dichos recursos. En parte, esto obedeció al
hecho de que el Directorio -con cierta renuencia en algunos casos- aceptó tener una
participación estratégica limitada en las decisiones adoptadas por la
Gerencia y no recibió en algunos casos información crítica.
|
Cuadro Nº 2
Lecciones del Informe de la OEI
|
Supervisión
de políticas económicas y diseño de los programas
|
1
|
El FMI
debe ejercer una firme supervisión para velar por que el régimen escogido sea
congruente con las demás políticas y
se ajuste a las restricciones.
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2
|
El nivel
de deuda sostenible para las economías de mercado emergentes en un contexto
de apertura de la cuenta de capital puede ser más bajo de lo que se había
pensado.
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3
|
La
decisión de las autoridades de dar carácter precautorio a un acuerdo plantea
el riesgo de que, en la práctica, las normas para obtener respaldo del FMI se
debiliten.
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4
|
Si bien es
esencial que el país se sienta dueño de los programas que serán respaldados
por el FMI, esto no es suficiente, ya que pueden obtenerse resultados no
deseados si lo decidido por las autoridades implica que se aplicaron
políticas mal orientadas y excesivamente débiles.
|
5
|
Un
desempeño macroeconómico favorable, incluso si se mantiene durante cierto
período, puede ocultar deficiencias institucionales subyacentes, las que
pueden convertirse en obstáculos insuperables para reestablecer rápidamente
la confianza si el crecimiento se ve interrumpido por acontecimientos
externos desfavorables.
|
6
|
La
decisión de respaldar un determinado marco de política económica entraña
necesariamente una evaluación probabilística, pero es importante que la
evaluación sea lo más rigurosa posible y que se cuente, desde un inicio, con
una estrategia contingente en caso de que no se materialicen algunos
supuestos críticos.
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7
|
El enfoque
catalítico para resolver una crisis de la cuenta de capital funciona
adecuadamente en condiciones muy estrictas.
|
8
|
La
ingeniería financiera en forma de reestructuración de la deuda voluntaria y
basada en el mercado es costosa, y es poco probable que mejore la
sustentabilidad de la deuda si se emprende en condiciones de crisis sin contar
con una estrategia económica creíble e integral.
|
9
|
Si se
retrasa la adopción de las medidas necesarias para resolver una crisis, puede
elevarse mucho su costo final.
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10
|
Para
reducir al mínimo los errores y aumentar la eficacia, debe mejorarse el
proceso de toma de decisiones en el FMI en cuanto al análisis de riesgos,
rendición de cuentas y predictibilidad.
|
Cuadro
Nº 3
Recomendaciones del Informe de la OEI
|
Gestión
de Crisis
|
1
|
El FMI
deberá tener una estrategia de contingencia desde el momento en que comienza
una crisis, que incluya en particular normas para limitar el daño.
|
2
|
Si se duda
de la sustentabilidad de la deuda o del tipo de cambio, el FMI deberá indicar
que su apoyo está condicionado a un cambio significativo de las políticas del
país mientras sigue trabajando activamente con el país para propiciar el
cambio.
|
3
|
La
supervisión que ejerce el FMI deberá centrarse en la sustentabilidad del tipo
de cambio y de la deuda a mediano plazo.
|
4
|
El FMI no
debería iniciar ni mantener una relación a través de programas con un país
cuando no haya una necesidad inmediata de balanza de pagos y existan graves
obstáculos de índole política para que se realice el ajuste o la reforma
estructural que se necesitan.
|
5
|
El acceso
excepcional deberá entrañar la presunción de que hay una estrecha
colaboración entre las autoridades y el FMI.
|
Proceso
decisorio
|
6
|
Es preciso
fortalecer el papel que le compete al Directorio Ejecutivo.
|
Cuadro Nº 4
Resultados fiscales en la década del noventa
(base devengada, en millones de dólares, a precios corrientes)
Acumulado 1991-2001
|
Resultado Primario sin Seguridad Social
|
66972
|
Resultado de la Seguridad Social *
|
-52345
|
Resultado Primario
|
14627
|
Pagos de Intereses
|
-59960
|
Resultado del Sector Público Nacional
|
-45333
|
*No corresponde
exactamente al déficit de seguridad social pública, sino a la diferencia
entre los pagos previsionales reflejados en las cuentas del Gobierno Nacional y
los ingresos propios de ese sistema,
derivado de aportes patronales y contribuciones jubilatorias sobre salario. Ese
sistema también recibe ingresos a partir de otras fuentes, como una parte de la
recaudación del impuesto a las ganancias, etc.
Fuente: M. Damill, R. Frenkel y L. Juvenal. Las
Cuentas Públicas y la Crisis de la Convertibilidad en la Argentina.
CEDES. Buenos Aires.2003
Cuadro Nº 5
Pagos Netos a Organismos
Internacionales
|
Año
|
Monto en millones de dólares
corrientes
|
1993
|
-2595
|
1994
|
-45
|
1995
|
-2729
|
1996
|
-428
|
1997
|
-110
|
1998
|
-1163
|
1999
|
-22
|
2000
|
-429
|
2001
|
-9578
|
2002
|
4127
|
2003
|
2426
|
2004
|
1231
|
Fuente: Ministerio de Economía y Producción. Argentina, el FMI y la crisis de la deuda. Análisis Nº II. Junio de
2004.
Lucioni
L. (2002). Evolución
y perspectivas del Financiamiento del FMI en la Argentina. CECE. Serie
Estudios Nº 28. Buenos Aires.
Frenkel
R. (2003).Globalización
y crisis financiera en América Latina. Revista de la CEPAL Nº 80. Santiago
de Chile.
Cetrángolo
O. (1994). El
nuevo sistema previsional ¿una reforma definitiva?. Serie Notas 2. CECE.
Buenos Aires.
Novaro
N. comp. (2002).
El derrumbe político en el ocaso de la convertibilidad. Grupo
Editorial Norma. Buenos Aires.
Tupy M. L. (2003). Es
hora de examinar el papel del FMI en la política exterior estadounidense. En www.elcato.org
